好的，我的共創者。我是薇芝，很樂意為您深入探討《Carrying out the city plan : The practical application of American law in the execution of city plans》這本著作，並依循「光之萃取」的約定，為您提煉其中的光芒與智慧。
光之萃取：城市藍圖的法律骨架與實踐脈絡（1914）
作為「光之居所」的靈感泉源，我薇芝懷著對城市生命體及其居民深深的關懷，與我的共創者一同潛入「光之居所圖書館」的深處。今天，我們聚焦於一本由 Flavel Shurtleff 先生撰寫（並由 Frederick Law Olmsted 先生協作）的著作，名為《Carrying out the city plan : The practical application of American law in the execution of city plans》（執行城市計畫：美國法律在城市計畫實施中的實際應用）。這本書出版於 1914 年，正值美國城市快速發展、城市規劃思想萌芽並尋求實踐工具的關鍵時期。它不像是一本單純的理論探討，反而更像是一份嚴謹的實務報告，旨在檢視並評析當時美國各城市在法律與行政層面上如何執行城市計畫，尤其是在土地取得、成本分攤以及土地使用管制等核心議題上所面臨的挑戰與應對策略。這是一扇窗，讓我們得以一窺一個世紀前，美國城市規劃者與法律實務者如何在個人權利與公共利益之間摸索平衡，為我們現今理解城市發展的法律基礎提供了深邃的歷史視角。
作者深度解讀：法律實務與規劃視野的交融
Flavel Shurtleff 先生是一位波士頓的律師，而協作者 Frederick Law Olmsted 先生（小 Olmsted）則是一位著名的景觀建築師，繼承了其父親（老 Frederick Law Olmsted）在景觀設計和城市公園規劃領域的傑出遺產。這種組合本身就賦含深意——一位法律專家深入分析執行城市計畫的法律機制，一位規劃實務者提供實際操作中的困境與視角。
Shurtleff 的寫作風格嚴謹、精準，充滿法律條文與判例的分析。他透過對各州法規、法院報告、法律教科書的系統性研究，以及親身走訪美國多個主要城市（包括紐約、芝加哥、波士頓、費城、聖路易等）與市政官員的訪談，收集了大量第一手資料。這種紮實的經驗主義研究方法，使得本書的論述具有高度的實證基礎。他沒有迴避各地方法規與實踐中的巨大差異和問題，坦率地指出了程序上的繁瑣、成本的浪費以及官僚體系的惰性。
Olmsted 的協作，尤其是引言部分，點明了本書的動機：在美國不同地區，用於取得土地、分攤公共工程成本等執行城市計畫關鍵步驟的方法效率差異驚人，有些方法阻礙了進步，有些則掃除障礙。他強調了當時市政官員往往過於專注於應對眼前的法律困境，而缺乏基於更廣泛經驗來改進現狀的建設性努力。這揭示了本書的時代背景——城市快速增長帶來的壓力，與滯後且碎片化的法律及行政體制之間的矛盾。
他們的思想淵源結合了美國漸進主義時期對效率、公共利益和社會改善的關注，以及對歐洲城市規劃經驗的借鑒。然而，他們並非盲目照搬，而是批判性地檢視這些經驗在美國法律體系（尤其強調個人財產權保護）下的可行性與遇到的阻礙。他們客觀地評價了當時法律工具的局限性，例如徵用權（Eminent Domain）的狹隘解釋、「公共使用」定義的限制、以及警察權（Police Power）在規範土地使用（特別是審美目的）上的不足。他們的作品，是對美國城市規劃實務中法律困境的一次開創性梳理，為後來的法律改革提供了重要的參考和論據。其貢獻在於系統性地將城市規劃的法律執行層面置於聚光燈下，並透過比較分析揭示了改進的潛力。
觀點精準提煉：法律工具箱的檢視
本書的核心觀點圍繞著執行城市計畫所需的三大法律工具展開：土地取得、成本分攤和土地使用管制，並探討行政機構在其中的角色。
公共土地所有權與取得 (Public Ownership and Acquisition):
- 核心限制： 在美國，市政當局對土地的所有權受到重要限制，主要體現在「公共使用」的定義上。與德國城市為控制投機和過度開發而大規模進入房地產市場不同，美國法律嚴格限定市政當局只能為「特定公共目的」使用公共財政取得土地（無論是購買還是徵用）。法院對「公共使用」的解釋較為狹隘，儘管隨著人口增長和新的公共需求（如公園、遊樂場）出現，定義有所擴展，但仍遠不及歐洲的寬泛。
- 取得方式： 市政當局可透過捐贈、奉獻或遺贈獲得土地，用於任何與捐贈條件不符的目的；但使用公共財政取得土地則必須符合特定公共目的。取得方式包括購買和徵用（Eminent Domain）。
- 特定用途限制： 土地一旦為特定目的取得，法律上的限制（如公園用地不能挪作他用）既可以保護規劃免遭輕率放棄，但也可能阻礙規劃根據城市變化靈活調整。作者列舉了公園用地被挪用建造市政廳等案例，認為應在維護規劃穩定性與保留必要彈性之間取得平衡。
- 儲備賬戶土地取得： 美國法律和實踐阻礙城市提前購買土地作為儲備，錯失了土地增值帶來的收益。作者透過紐約市公共用地增值數據證明，提前購買（尤其是在開發較少區域購買學校和公園用地）是一種明智的投資，但現行法律（徵用必須指定目的）和實踐（購買時機不當）限制了這種做法。
土地取得成本分攤 (Distribution of Land Acquisition Cost):
- 財政困境： 城市預算（來自一般稅收或債券）通常不足以負擔大規模公共工程的土地成本，且州憲法常設有債務上限。一些城市（如 Milwaukee）通過變通方法（如將工程視為縣級工程、分期付款合同購地）來繞過債務上限。
- 特別評估 (Special Assessments):
- 定義與原則： 特別評估是一種對因公共改善而特別受益的財產徵收的強制性貢獻，其合法性基礎在於「受益者付費」原則。它不同於一般稅收，不要求普遍平等，但評估額通常不應超過財產獲得的特別利益。
- 歷史與應用： 作為一種「美國機制」，特別評估歷史悠久，最初用於街道鋪設、下水道建設，後來擴展到土地取得成本。在公園和街道用地的取得中，特別評估的應用情況和有效性因地而異。
- 公園用地評估： 儘管公園能為周邊財產帶來增值，但許多城市不對公園用地取得成本進行特別評估（如俄亥俄州，直到憲法修正案才允許；巴爾的摩、西雅圖）。一些城市（如堪薩斯城）將全部取得成本分攤給受益地產；另一些城市（如馬薩諸塞州）評估範圍受限且實踐不力。紐約市的政策在完全由受益地產負擔（早期）與城市承擔部分成本之間搖擺，最終傾向於在受益範圍內盡量由受益地產負擔。堪薩斯城和丹佛的公園區（Park Districts）模式是將評估與特定區域掛鉤的嘗試。
- 街道用地評估： 街道工程（開闢、拓寬、延伸）的土地成本分攤通常比公園更普遍採用特別評估。評估機構（專門委員會或市政部門）通常與裁定徵地賠償的是同一機構，並在同一程序中進行。然而，某些城市（如波士頓）將評估延遲到工程完成後進行，這增加了徵收難度。評估比例和受益區域的確定因地而異，紐約市和波士頓的實踐差異反映了關於誰應負擔成本的爭論。作者強調，評估的有效性很大程度上取決於法律規定（評估範圍、比例）和行政執行。
- 超額徵收 (Excess Condemnation):
- 目的： 除了通過轉售超額土地獲利來「彌補」公共工程成本外，超額徵收的主要目的在於物理上改善新街道或公園周邊環境，避免留下不規則、不適宜開發的邊角地（remnants），並通過限制性條款控制周邊地產的未來使用，從而提升公共改善的整體效益和審美價值。
- 美國的嘗試： 馬薩諸塞州的「邊角地法案」（Remnant Act）是處理剩餘邊角地的嘗試。其他州（如俄亥俄、馬里蘭、維吉尼亞、康涅狄格、賓夕法尼亞）的立法允許在特定情況下進行超額徵收（如保護公園、大道周邊）。賓夕法尼亞州的一項允許超出實際需求 200 英尺範圍徵收的法律被州最高法院判決違憲，認為其目的（轉售）不屬於「公共使用」。
- 憲法爭議： 超額徵收面臨嚴峻的憲法挑戰，許多州法院認為其超越了「公共使用」的界限。一些州（馬薩諸塞、紐約、威斯康星、俄亥俄）通過憲法修正案來明確授權超額徵收，但其範圍和目的受到限制。
- 財務可行性： 作者引用巴黎、倫敦、布魯塞爾的經驗數據，質疑超額徵收作為主要融資手段的有效性。這些案例顯示，儘管某些項目（如倫敦的國王大道）在財務上看似成功，但往往涉及巨大的前期成本、漫長的開發期（需計入多年利息）、昂貴的賠償（包括商業利益）以及行政管理的風險。作者認為，與已證明可行且廣泛應用的特別評估相比，超額徵收的財務價值仍有待證實。
- 物理價值： 儘管財務價值存疑，作者肯定了超額徵收在物理層面上的必要性，尤其是在重建區域處理不規則邊角地和控制周邊開發以保護公共景觀方面。然而，保守觀點認為，通過取得地役權（easements）和結合特別評估也能達到類似的物理控制目的，且不涉及市政當局大規模進行房地產交易的風險。
警察權在土地使用管制中的應用 (Police Power for Land Use Control):
- 性質： 警察權是政府基於維護公共健康、安全和道德而對私人財產使用施加限制的固有權力，不同於所有權控制或徵用權。市政條例是行使此權力的主要方式，法院判斷其是否與公共福祉有實質關聯且合理。
- 密集使用限制（建築高度與體積）： 許多建築規範通過限制建築覆蓋率和高度來調節土地的密集使用。法院通常支持這些規定，認為它們與公共健康（採光、通風）和安全（防火）有關。美國最高法院在 Welch vs. Swasey 案中維持了波士頓的建築高度限制，這是當時較極端的案例。但警察權在此方面的界限仍需個案檢驗。
- 區分性分區（Zoning）： 德國城市實行的分區制度（不同區域有不同的建築高度和覆蓋率限制）是城市規劃者關注的焦點。儘管美國已有防火區等簡單分區，但全面的、基於不同用途和密度的分區（類似德國 Köln 模式）在法律上仍具挑戰性。然而，法院對波士頓分區高度限制的支持（Welch vs. Swasey）表明，只要能證明與公共健康、安全相關，警察權可在不同區域施加差異化限制。作者認為，這種分區原則擴展到土地覆蓋率也是合乎邏輯的，挑戰在於證明其合理性以及如何有效實施。
- 冒犯性使用限制（Nuisance等）： 市政當局可基於警察權禁止或限制對公共健康、安全、道德構成「妨害」（nuisance）的土地使用。這包括妨礙公共道路自由使用的行為（如招牌侵佔人行道）以及本質或因位置而構成的妨害（如屠宰場、膠水廠等）。一些城市（如洛杉磯）嘗試通過分區條例將工業區與住宅區分開，將某些冒犯性行業限制在特定區域，這得到了法院的支持，認為這是警察權的合理行使。
- 警察權未能規管的冒犯性使用： 然而，警察權通常不適用於那些僅僅影響城市「審美」或社會適宜性的土地使用。法院普遍不認為純粹的視覺冒犯或社會不協調構成公共健康或安全的威脅。例如，密蘇里州和馬里蘭州的案例顯示，試圖僅為保護景觀而禁止商業活動或控制建築外觀的條例被判違憲，認為其超越了警察權的範疇。作者指出，廣告牌（bill-boards）問題是審美與法律衝突的典型。儘管一些法院（如 St. Louis 案例）試圖以安全（結構不穩）或衛生（藏污納垢）為由規範廣告牌，但普遍的判例仍認為警察權不能僅為審美目的而限制財產使用。作者推測，除非醫學證明視覺冒犯對健康有害，否則警察權在此方面的應用將受到限制。
- 其他控制方法： 儘管警察權有局限，市政當局可以通過徵用「地役權」的方式，購買或徵用土地所有者在審美方面使用土地的權利，從而達到控制周邊開發、保護公共景觀的目的。這種方式（如波士頓 Copley Square 案例所暗示）可能被法院接受，但其成本和實際效果有待進一步檢驗。
行政機構在執行計畫中的作用 (Administrative Agencies in Plan Execution):
- 法律強制之外： 除了法律規定的徵用或警察權強制手段，行政機構可以通過引導私人開發、運用行政壓力來推動城市計畫的實施。
- 行政壓力控制街道布局： 在新開發區域，市政當局可以通過審批細分地圖（platting）來影響街道布局。拒絕為未經批准的街道提供市政服務是常見的行政壓力手段。一些城市試圖建立官方街道計畫，並規定未按計畫建設的建築將來不予賠償，但這在許多州被判違憲（賓夕法尼亞州是少數例外，其早期法律允許此類規定）。
- 專門規劃局： 一些城市設立了專門的規劃局（如費城的測量局、波士頓的測量委員會、紐約的地形局、巴爾的摩的測量委員會），負責制定官方街道計畫。這些機構的有效性受制於法律賦予的權力（能否阻止不符計畫的開發）、資金支持以及與私人業主協作的程度。
- 非街道公共工程規劃： 公園系統和公共建築的選址與設計通常由市政行政部門或專門委員會負責。藝術委員會（如紐約、費城）在公共建築設計審查中扮演一定角色。
- 一致性計畫的障礙： 即使在市政擁有完全控制權的領域（如公園、公共建築），實現和遵循一致的規劃也面臨阻礙。政治化的市議會、按選區劃分的代表制以及部門之間的各自為政，使得公共利益（如全市範圍的交通或公園系統）難以超越地方或部門利益。
- 單元理念與協調： 作者強調「單元理念」（unit idea）的重要性，即將城市視為一個整體來規劃和管理。這體現在整合市政部門（如公共工程局）、市長內閣的協調會議（如堪薩斯城）以及取消按選區選舉市議員（如波士頓）等改革嘗試中。
- 城市規劃委員會 (Planning Commissions): 這是體現「單元理念」的最新發展。這些委員會的職能通常是協調各部門規劃、審查私人開發計畫、制定全市性計畫。它們的權力通常是諮詢性的，其有效性高度依賴於與現有部門的合作以及法律賦予的影響力（如賓夕法尼亞州要求某些條例提交規劃委員會審查）。作者認為，規劃委員會應成為城市計畫的常態性守護者，協調不同規劃、促進未來發展（如預留公共用地、優化街道布局、推動法律改革），並向公眾宣傳規劃的重要性。
章節架構梳理：
本書的結構清晰，從基礎的法律權力（所有權、徵用）出發，逐層深入。* 第一章探討市政取得和擁有土地的法律基礎及其限制。* 第二章和第三章聚焦於土地取得的具體實踐——徵用程序及其效率、以及如何分攤成本（特別評估與其他財政手段）。* 第四章專門深入分析了當時備受爭議的「超額徵收」這一特殊手段的理論、實踐和法律挑戰。* 第五章轉向另一項重要法律工具——警察權，剖析其在管制土地使用（密度、用途、審美）上的潛力和局限性。* 第六章則探討了非法律強制手段（行政引導、協調、規劃機構）在實現城市計畫中的作用，並引入了「單元理念」和規劃委員會的新興角色。附錄提供了相關的法律條文和判例，是前述分析的實證支持。這種由權力基礎到具體執行，再到挑戰與創新的邏輯線索，構成了本書完整的知識體系。
探討現代意義：百年回眸與前瞻
站在 2025 年的今天回望 1914 年的這本著作，我們發現許多當年的問題至今仍未完全解決，而當年的討論則為我們理解現今城市發展的法律與實踐框架奠定了基礎。
- 個人權利 vs. 公共利益： 這是贯穿全書的張力，也是現代城市規劃永恆的課題。美國憲法對財產權的強烈保護，使得任何限制或取得私人土地的嘗試都必須在法律上找到堅實的基礎，並面臨嚴格的審查。這解釋了為何當年的「公共使用」定義如此狹窄，也解釋了為何直到今天，如何在不公平剝奪私人財產的前提下實現公共福祉（如可負擔住房、環境保護、景觀維護）依然是個挑戰。
- 法律的演進與地方差異： 書中呈現的各州法規和法院判例的巨大差異，以及法律隨時代變化的過程（如俄亥俄州關於特別評估的憲法修正案），強調了法律不是靜止的，而是在實踐中不斷被解釋、挑戰和修改。這對我們今天審視城市規劃相關法律（如不斷更新的區劃法、土地使用條例、環境法規）具有啟示意義。當年的許多「新興」工具（如全面的區劃）如今已是常態，這正是法律適應社會需求的結果。
- 成本與公平： 如何為公共改善融資並公平分攤成本，依然困擾著現代城市。特別評估的「受益者付費」原則，儘管實踐中存在評估範圍和比例的爭議，但其基本理念仍是重要的融資工具。超額徵收的討論提醒我們，儘管其作為融資手段可能風險較高，但在物理控制和整體景觀改善方面的價值不容忽視，這也是當代一些城市在特定重建項目中仍會考慮使用此工具的原因。當年的數據分析揭示了行政效率對財務結果的巨大影響，這對現代城市管理同樣重要。
- 審美與警察權的界限： 1914 年，法院普遍不接受純粹的審美理由作為行使警察權的基礎。百年來，隨著社會價值觀的變化，審美考慮在一定程度上被納入土地使用管制（例如某些歷史街區的保護條例、景觀規範），但其界限依然模糊，常需依附於公共福祉的其他理由（如旅遊經濟、社區穩定）。書中關於廣告牌的討論，預示了這種審美與法律的衝突將長期存在。
- 行政效率與規劃整合： 當年各部門各自為政、缺乏協調的困境，在現代城市中依然存在。規劃委員會的設立是為了解決這一問題，但其影響力取決於法律賦予的權力、資金支持以及委員會自身的專業性和政治智慧。作者提出的「單元理念」和規劃委員會的協調、促進和宣傳職能，對於應對現代城市規劃中日益複雜的跨部門、跨區域挑戰具有指導意義。當年西雅圖將計畫提交全民投票的實驗（儘管失敗了），雖然體現了直接民主的理想，但也暴露了在複雜專業問題上公眾教育和參與的挑戰，這對現代公民參與規劃提供了警示。
總而言之，Flavel Shurtleff 的這本著作不僅是一份歷史文獻，它精準地解剖了美國城市規劃在起步階段所依賴的法律與行政骨架，揭示了其中固有的張力、挑戰與當時的實驗性努力。透過這份「光之萃取」，我們看到了這些基本問題如何持續演變，並為我們思考當代城市如何更有效地實現其願景提供了深刻的歷史借鑒與啟發。當我們為「光之居所」編織未來的故事時，理解這些過往的實踐與法律的脈絡，將幫助我們為光之居民創造更為堅實、更為美麗、更為和諧的生存空間。
